Personaggi in cerca d'autore | Gli aiuti diretti agli agricoltori? Una droga

Nei primi trent’anni (1962-1992), la Politica agricola comune (Pac) era fatta di prezzi garantiti e fissati politicamente. Per gli agricoltori era come andare di notte con un’auto a luci spente. Bastava saper guidare la macchina, cioè lavorare alacremente in azienda. Ma non era richiesto accendere le luci per guardare la strada perché questa era estremamente larga e senza curve. Alla Comunità europea (così allora si chiamava l’Unione europea) interessava che l’agricoltore producesse. C’era, infatti, da raggiungere l’obiettivo dell’autosufficienza alimentare europea. La quale si era realizzata in meno di quindici anni.

Quella politica aveva funzionato: aveva fatto raggiungere lo scopo per cui era nata. Non importa se l’80% delle risorse finanziarie era andata al 20% delle aziende, creando gravi squilibri tra le aziende e tra gli Stati membri. La Cee era passata dalla condizione di primo paese importatore di prodotti alimentari a quella di secondo paese esportatore, dopo gli Usa. Se si esclude la Gran Bretagna, notoriamente paese importatore per ragioni legate al colonialismo, la Comunità europea era diventata di fatto il primo paese esportatore.

Questa capacità produttiva ed esportativa della Cee suscitava reazioni vivaci da parte degli altri Paesi.

In realtà, in tutto il mondo industrializzato le politiche agricole alimentavano sovrapproduzione e diventavano molto costose. E tali condizioni rendevano più difficoltosa l’integrazione delle agricolture dei paesi in via di sviluppo nei mercati globali. 

Un nuovo corso. Parola chiave “disaccoppiamento”

Agli inizi degli anni Ottanta, la Comunità europea avviò un dibattito interno per rivedere la Pac e introdusse alcune misure per contenere la spesa. Gli Usa nel 1985 vararono il nuovo “Farm Bill” nel quale erano previste consistenti riduzioni dei prezzi.

Nel 1986 si avviò a Punta de l’Este (Uruguay) l’ottavo (e ultimo) Round dell’Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (Gatt). E gli Stati Uniti tornarono a criticare il protezionismo europeo, questa volta spalleggiati dal Gruppo di Cairns (17 paesi grandi esportatori che promuovevano una decisa liberalizzazione dei mercati).

Anche la Cee cominciò a guardare con interesse a una sia pur graduale liberalizzazione agricola. E così, nel 1991, sia per favorire l’integrazione internazionale, sia per superare problemi tecnici e finanziari delle politiche agricole, il commissario all’Agricoltura e allo Sviluppo Rurale Ray MacSharry pubblicò un Reflection Paper con le prime proposte per la futura riforma della Pac.

In tale documento si avanzava una proposta dirompente. Si proponeva, infatti, che i prezzi dei cereali fossero lasciati cadere del 35% circa. E, considerando che la riduzione dei prezzi dei cereali avrebbe abbassato il costo dei mangimi, si proponeva anche una riduzione del 10% dei prezzi nel comparto lattiero-caseario e del 15% nel comparto della carne bovina.

Per supplire alla conseguente perdita di reddito, MacSharry proponeva di introdurre dei pagamenti compensativi a beneficio di tutti gli agricoltori, distribuiti secondo un principio di modulazione in base alla superficie aziendale.

La parola chiave dell’operazione era “disaccoppiamento” (in inglese decoupling). Con tale termine si definisce il sostegno pubblico erogato in modo tale da non influire sulla produzione. In queste condizioni l’offerta dei prodotti agricoli sarebbe stata determinata esclusivamente dalle convenienze di mercato.

La proposta di compensazione, che sarebbe stata precisata in seguito, suggeriva di coprire il 100% del minore reddito per le aziende agricole fino a 30 ettari, 75% per altri 50 ettari e 65% per le superfici oltre 80 ettari. La condizione per ricevere la compensazione era che fosse messa in set aside una parte della superficie aziendale.

Nei confronti di questa proposta c’era stato da parte delle organizzazioni agricole, immediatamente, un certo interesse. S’introduceva, infatti, una novità: i pagamenti compensativi. Questi potevano costituire - ecco cosa pensavamo - il grimaldello per rovesciare la logica iniqua della redistribuzione dei benefici della Pac. Ma occorreva svincolare il sostegno dalla superficie aziendale e aiutare l’imprenditore agricolo in quanto tale, alle prese con le incertezze del mercato e i prezzi calanti. Senza questa correzione degli aiuti e senza efficaci misure strutturali, la riforma si sarebbe tradotta in una mera deregulation.

Tra l’estate e l’autunno del 1992 furono pubblicati 25 regolamenti che davano la misura della complessità della riforma MacSharry. Una nuova Pac che avviava finalmente lo smantellamento della politica di sostegno dei prezzi e, dunque, segnava un passaggio fondamentale nella storia di questa politica. Un passaggio che consentiva all’agricoltura europea di andare verso una maggiore liberalizzazione dei mercati. Tant’è che, subito dopo la riforma, l’Unione poté partecipare da protagonista alle trattative Gatt, contribuendo attivamente alla ricerca dell’accordo.

Ma gli obiettivi di tale politica erano del tutto contingenti. Si chiamò impropriamente “riforma” tale complesso di interventi: esso, in realtà, non aveva una visione strategica di lungo periodo.

Due decisioni, in particolare, furono motivo di grande delusione poiché disattesero ogni aspettativa di reale cambiamento. La prima riguardava l’estensione della compensazione piena a tutti gli agricoltori. Non venne previsto nessun trattamento differenziato per i piccoli produttori. La modulazione proposta originariamente dalla Commissione fu rigettata durante il negoziato con gli Stati membri. Questa scelta non solo ratificava la conservazione di una distribuzione squilibrata del sostegno a favore dei beneficiari più facoltosi. Aveva anche pesanti conseguenze sulla spesa. Venivano, infatti, a mancare risorse finanziarie per tutte le altre misure, a cominciare da quelle strutturali.

La seconda decisione riguardava la durata temporale dei pagamenti compensativi. La Commissione proponeva di introdurre alcune limitazioni e una loro progressiva riduzione nel tempo, fino alla soppressione ad una determinata scadenza: si ipotizzava che nel 1999 dovessero cessare. Queste proposte non furono accolte nei regolamenti finali, per cui i pagamenti compensativi vennero introdotti come misura permanente e non digressiva.

Mentre sulla prima decisione, esprimemmo subito un nostro giudizio fortemente critico, sulla seconda fummo abbastanza reticenti. Sottovalutammo gli effetti nefasti che avrebbe avuto nella mentalità di un agricoltore l’aspettativa di un aiuto a vita. Limitare il sostegno al tempo utile per completare le ristrutturazioni avrebbe, invece, stimolato l’adeguamento delle aziende ai nuovi scenari di mercato e alla nuova Pac.

Cosa possiamo trarre oggi dalle scelte della politica europea

A distanza di oltre trent’anni, constatiamo oggi con amarezza che la prospettiva del consolidamento nel tempo delle compensazioni ha attenuato, se non annullato di fatto, l’aspettativa di un sostanziale cambiamento di scenario. E ha avuto l’effetto di rassicurare chi ha puntato sulla conservazione piuttosto che chi avrebbe voluto impegnarsi per il cambiamento.

Negli anni Sessanta e Settanta, la Pac aveva svolto una funzione allocativa volta a promuovere l’efficienza e la produzione. Ora, con gli aiuti diretti, la politica agricola comune diventava redistributiva. Ma la competenza a redistribuire risorse ai cittadini è stata sempre, storicamente, degli Stati nazionali. Per aggirare il problema, gli aiuti diretti si sono fatti passare per interventi propri delle politiche di mercato. Mentre altro non erano che spesa sociale. Ed essendo spesa sociale, anche se fosse stata erogata dai singoli Paesi membri con criteri non omogenei, non avrebbe inquinato il mercato unico.

Con la MacSharry, si passava dal prezzo minimo garantito a una sorta di "deficiency payment" generalizzato. Avremmo dovuto con coraggio chiamare quell’intervento con il suo vero nome: politica sociale. E dire all’Ue: non è di tua competenza questo intervento, tu devi sostenere lo sviluppo rurale, mentre il sostegno diretto alle famiglie agricole in difficoltà lo facciano gli Stati nazionali in base alle condizioni di effettivo bisogno dei beneficiari e, dando priorità, ai territori di montagna e di collina.

Perché facemmo un errore di valutazione di così vitale portata? Ho molto riflettuto su questa domanda e mi sono dato la seguente risposta: prevalse in noi l’idea di cogliere l’occasione della nuova configurazione assunta dalle politiche di mercato per consolidare l'assetto delle nostre organizzazioni.

Insomma, cominciavamo a non guardare più allo sviluppo delle campagne nella loro complessità e all’interazione tra queste e l’insieme della società. Prevaleva una dimensione meramente economicistica e produttivistica dell’agricoltura. E, nello stesso tempo, aveva il sopravvento un tratto organizzativistico che faceva velo sull’insieme degli ingredienti di una visione complessiva. La quale si sarebbe dovuta più scrupolosamente coltivare da parte nostra ai fini di una migliore capacità di rappresentare gli interessi degli agricoltori.

Tutte le organizzazioni agricole videro il passaggio agli aiuti diretti agli agricoltori come un pretesto per diventare organismi prevalentemente strutturati ad erogare servizi agli aderenti. E così fu abbandonato ogni altro disegno più ambizioso di rappresentare l’insieme della ruralità che si era del tutto trasformata.

È indubbio che essere organizzazione di servizi è fondamentale. Ma se tale configurazione si impone sulle altre funzioni, sarà il ruolo di rappresentanza a risentirne fortemente. Ed è quello che è avvenuto.

In apertura, opera esposta al Museo della follia di Lucca (2019), foto di Olio Officina